יותר מ־3,500 הצעות חוק פרטיות הוגשו עד כה בכנסת הנוכחית, שטרם מלאה לה שנה. בהשוואה לעולם, ישראל נחשבת לשיאנית של הצעות חוק פרטיות: בעשר הכנסות האחרונות, הוגשו בממוצע יותר מ־120 הצעות חוק בחודש, יותר מארבע הצעות חוק ביום (כולל שבתות וחגים).
אומנם חברי הכנסת בישראל יכולים להציע מספר בלתי מוגבל של הצעות חוק, אך למרות המספר המרשים, רוב ההצעות הללו לא מיתרגמות לחקיקה. רק 5% מהן מצליחות לצלוח את המבוך החקיקתי והופכות לחוק. על פניו, לא מדד גבוה ליעילותם של חברי הכנסת.
אם כך, בשביל מה חברי הכנסת טורחים להגיש הצעות חוק? התשובה הנפוצה היא שהגשת הצעת חוק מאפשרת לחברי הכנסת להראות עשייה.
כשחבר כנסת מגיש הצעת חוק בנושא מסוים, הוא יכול להשתמש בה כדי להוציא הודעה לעיתונות ובכך להודיע לבוחריו שהוא פועל לקדם את האינטרסים שלהם. ואכן, בכל פעם שבעיה עולה על סדר היום, למשל, היעדר פיקוח על מעונות היום או עלייה ביוקר המחיה, נמצא חבר כנסת שרץ לתקשורת ואומר שהוא הגיש הצעת חוק בנושא. אם כן לא מפליא שרבים קוראים להצעות החוק "הצהרות חוק", שכן לפי גישה זו, כל תפקידן הוא הצהרתי בלבד.
עם זאת, התפקיד ההצהרתי של הצעות החוק אינו שולי, גם אם לאדם מן השורה נראה הדבר כבזבוז משאבים. בהתבסס על המחקרים של דיוויד מאיהו, מטרתו של נבחר ציבור היא אחת – להיבחר מחדש – וכל פועלו הוא להגשים מטרה זו. כדי לעשות זאת, על חברי הכנסת לקיים קשר מתמיד עם בוחריהם ולשכנעם שהם פועלים לטובתם. החרוצים שבהם יידעו לשלב בין פעילות פרלמנטרית לקידום המדיניות, אך גם הגשת הצעת חוק מאפשרת להם לעשות זאת, אף אם מרבית הצעות החוק לא יבשילו לכדי חקיקה.
קובעים סדר יום
הביקורת הרבה שנמתחת על הצעות החוק מתייחסת לתרומתן רק מההיבט של התוצאה הסופית – אם החוק התקבל או לא. מנקודת מבט זו, הגשה של הצעות חוק אכן נראית כבזבוז משאבים משווע.
על אלפי הצעות החוק עמלים עשרות עוזרים פרלמנטריים, צוות משפטי במחלקה המשפטית של הכנסת, סגל מנהלי במזכירות הכנסת, שלא לדבר על הזמן המבוזבז בידי חברי הכנסת עצמם, שצריכים להגיע להצבעות תכופות שגורלן ידוע מראש.
כדי להבין את השפעתה של הצעת חוק על סדר היום, צריך להכיר את התהליך שעוברת הצעת החוק מרגע הגשתה. הח"כים כותבים הצעות חוק ומגישים אותן למזכירות הכנסת. לאחר שעשו כן, יש להמתין 45 ימים עד אשר ההצעה משתחררת ויכולה לעלות לקריאה טרומית במליאה.
לאחר שהושלמה "חובת ההנחה", המגיש יכול לאפסן את ההצעה במגירה ולשלוף אותה להצבעה ברגע שנושא מסוים עולה על סדר היום. כך, אם התקשורת עוסקת באלימות כלפי נשים ולח"כ יש הצעת חוק מוכנה, הוא יכול מיד לקדם אותה להצבעה בקריאה טרומית, מה שמעצים את האפקט שלה.
לא כל ההצעות שהונחו עולות לקריאה טרומית. כל סיעה בכנסת מקבלת מכסה מספרית של הצעות חוק שאותן היא יכולה להעלות בכל מושב, וזו תלויה במספר חברי הסיעה ובמעמד המפלגה בכנסת (קואליציה או אופוזיציה).
חברי הכנסת מגישים את ההצעות לסיעה, והיא זו שמחליטה, על בסיס סדר העדיפויות שלה, אילו הצעות חוק יוגשו למזכירות הכנסת ולהצבעה טרומית ואילו לא. כלומר, אף על פי שנראה שאין מגבלה על הצעות החוק הפרטיות, למעשה יש מגבלה נוקשה שתלויה במאפייני הסיעה ובמעמדו של הח"כ בתוכה.
לכן, כשאנחנו בוחנים את מספר הצעות החוק הפרטיות, נכון יותר להסתכל על מספר ההצעות שהועלו לסדר היום של הכנסת ולא על הצעות החוק שהונחו. לדוגמה, בשתי הכנסות המלאות האחרונות (19 ו־20), הוגשו 8,917 הצעות חוק, אבל מתוכן רק 2,752 (כ־30% בלבד) הוגשו למזכירות הכנסת ועלו על סדר היום. מתוך אלו שהוגשו ועלו להצבעה, 354 צלחו את משוכות הכנסת וקיבלו את חותמתה כחוק. כלומר, לא 5% אלא 13% מהצעות החוק הפכו לחוק. זה כבר מדד הצלחה משמעותי הרבה יותר. באמצעות הצעות החוק, חברי הכנסת משפיעים על סדר היום החקיקתי.
צילום: ערוץ הכנסת
ועדת הסף
אבל להצעות החוק יש תפקיד רב־משמעות וחשוב יותר – העלאת סוגיה על סדר היום. במחקר שערכנו במעבדה לסדר היום באוניברסיטת רייכמן ובאוניברסיטת בר אילן אנחנו מראים שהצעות חוק פרטיות חשובות בשל ההשפעה שלהן על התהליך שבו נקבעת מדיניות: הצעות החוק מכריחות את הממשלה לדון בסוגיות שהיא לא הייתה דנה בהן בדרך אחרת. באופן זה הן מעלות את הסיכוי שבעיית מדיניות תקודם בתהליך קבלת ההחלטות.
הצעות חוק שהסיעה מחליטה להעלות לקריאה טרומית מגיעות לדיון בוועדת שרים לחקיקה, האחראית על גיבוש עמדת הממשלה בנוגע לחקיקה. בוועדה חברים שרים (על פי ההסכם הקואליציוני), ולישיבותיה בימי ראשון מגיעים נציגי המשרדים עם חוות דעת מנומקות מדוע יש לתמוך בהצעה או להתנגד לה. הוועדה יכולה להחליט להתנגד להצעת חוק או לתמוך בה. המחקר שלנו מראה שהוועדה תומכת ב־46% מההצעות.
הוועדה גם יכולה לדחות את ההחלטה עד אשר מציע החוק יערוך בהצעה שינויים או לקרוא לממשלה לקדם את הנושא באמצעים אחרים כמו תקנות, חוזרי מנכ"ל או אפילו באמצעות חקיקה ממשלתית.
בכל אחת מהתוצאות הללו דנה ועדת השרים בהצעת החוק, ודבר זה כשלעצמו מפנה את תשומת הלב של הממשלה לסוגיות שאולי היא לא הייתה עוסקת בהן אלמלא כן. מאחר שרוב הצעות החוק הפרטיות מקורן באופוזיציה, זהו מכשיר חשוב מאוד בהשפעה של חברי כנסת על סדר היום הפוליטי, לעתים בנושאים שהממשלה רצתה להימנע מלעסוק בהם.
לדוגמה, החוק להפללת צרכני זנות החל את דרכו כהצעת חוק פרטית של חברת הכנסת זהבה גלאון, ובתחילה היא נזנחה. לאחר מכן הוגשה הצעת חוק דומה בידי חברת הכנסת אורית זוארץ, והיא קיבלה את תמיכה של ועדת השרים לחקיקה. לבסוף מוזגה ההצעה לתוך הצעת חוק ממשלתית, והיא קיבלה את אישור הכנסת. קרוב לוודאי שללא הפניית תשומת הלב של הממשלה לסוגיה זו, הצעת החוק הממשלתית לא הייתה מקודמת או הייתה מקודמת בשלב מאוחר יותר.
יש האומרים שוועדת השרים לחקיקה לא מקיימת דיון אמיתי בהצעות החוק ושההחלטה אם לתמוך בהצעת החוק או להתנגד לה היא פועל יוצא של הזהות המפלגתית של חבר הכנסת המציע. אומנם אין בידינו את הפרוטוקולים של ועדת השרים לחקיקה, אבל מהנתונים שלנו עולה כי אף שהוועדה תומכת יותר בהצעות חוק של הקואליציה (83% מהצעות החוק הנדונות מקבלות תמיכה), התמיכה בהצעות חוק המוצעות בשילוב של חברי כנסת מהקואליציה והאופוזיציה היא גבוהה (58%) וגם של חברי אופוזיציה בלבד אינה מבוטלת (15%).
לסיכום, אף כי בישראל מוגשות הצעות חוק פרטיות יותר מבכל משטר פרלמנטרי בעולם, זוהי לא תופעה פסולה. בוודאי כאשר מתחשבים בכך שבישראל, מדינה ללא חלוקה לאזורי בחירה, הכנסת היא הפורום היחיד שבו נבחרי ציבורי בישראל מקיימים דיון על נושאים בעלי משמעות לכלל הציבור.
ד"ר אילנה שפייזמן היא מרצה במחלקה למדעי המדינה באוניברסיטת בר אילן
ד"ר אמנון כוורי הוא מרצה בכיר וראש המכון לחירות ואחריות בבית ספר לאודר לממשל, דיפלומטיה ואסטרטגיה באוניברסיטת רייכמן
